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从美国宪法第一修正案看政治制度对公民自由的保障

七业仅

前言
 自由是政治价值体系的重要组成部分，自古以来，特别是近现代，对自由的概念内涵就有各种各样的研究和讨论。思想家们在这个领域留下了《古代人与现代人的自由的比较》《论出版自由》《论自由》《自由四论》等多部名著。本文的主旨不在于对此作进一步的研讨，而在于以美国实施宪法第一修正案的具体情况为例，考察对公民自由这个概念的某种理论上的理解是以何种机制在实际政治中进行实施的。
 本文所说的自由，如题目所述，特指公民自由。所谓公民，是指取得某国国籍，并根据该国法律规定享有权利和承担义务的人，是一个法律概念。公民是社会和国家最基本的组成单位，哲学意义上的抽象的“人”，在实际宪政体系社会的公法体系中就对应着“公民”的概念。而美国宪法第一修正案保护的又主要是公民某几个最重要方面的自由，主要是表达自由。

美国宪法体系的确立和宪法第一修正案
 美国是世界上最早制定成文宪法的国家，此宪法于1787年通过，1789年生效。包含一个简短的序言和7条内容。和宪法几乎同时通过的有十条修正案，因规定了公民的基本权利而被称为“权利法案”。由于并不能修改美国宪法本身，对其修改都体现为增加修正案的方式，修正案的重要程度不言而喻。迄今为止，由于条件和程序的复杂性，美国只通过了27条宪法修正案。而第一修正案即规定了公民的宗教、言论、出版以及集会请愿的自由：“国会不得制定关于下列事项的法律：确立国教或禁止信教自由；剥夺言论自由或出版自由；或限制人民和平集会和向政府请愿伸冤的权利。” 除宗教自由外的其他自由都可以看作公民的表达自由，本文着重讨论表达自由。
 联邦宪法取代邦联宪法后，有不少人 对宪法中没有包括保障公民个人权利的权利法案表示不满，认为不在政府权力和公民权利间架设包括权利法案在内的多道屏障，公民将难免遭到政府的侵害。需要保障的最基本的公民权利包括生命权、自由权和追求幸福的权利。权利法案作为宪法修正案终于在1789年10月获得通过。但是，联邦的权利法案在当时并不适用于各州。调整言论和出版方面的专属管辖权仍保留在各州。这在一定程度上是因为各州不希望州权受到联邦的过多限制和干预。直到南北战争后 通过的宪法第十四修正案才规定了联邦宪法的权利同样使用于各州。

政治制度保障宪法及其修正案贯彻实施的机制
 制订并通过了权利法案，并不意味着公民的自由等权利就一定得到了保护；这正是许多国家的共同问题。确保宪法及其修正案的贯彻实施需要相应机制，这一机制的重要性堪与宪法本身相比。美国自立国以来就从没停止过对这一机制的修改与完善。通过理论和实例阐述这一机制的原理正是本文的主旨。
 美国的政治制度的一个特点是高度分权。权力从人民手里搜集起来赋予政府机构后，又被横向分割为行政、司法和立法三方面，纵向则被切分成联邦和州两个层次。权力之间相互制衡限制，大大减少了权力集中于少数人的手中并不被限制地使用的可能性。
 除此之外，公众对权力实施过程和实施结果的监督也是这个机制不可缺少的一部分。在这个意义上，第一修正案规定的表达自由本身即起到了监督政府运用权力的作用，而对个人权利最可能的侵害者就是政府；从这个意义上来说，对宪法第一修正案的保障即保障了对其的保障本身。
 当一个美国公民认为宪法第一修正案保障他应拥有的自由受到侵犯时，而他又无法直接制止这种侵犯时，多数情况下他会选择向州地方法院提起诉讼。如果败诉，他还可以继续上诉到联邦最高法院。联邦最高法院不同于州一级的法院，它主要根据宪法审查州地方法院的判决是否违宪，从而维持或推翻州地方法院的判决。最高法院担负着解释联邦宪法的责任和权力，其判例在以后会被引用，对今后的类似案件的审理造成影响。因此每一个上诉至最高法院的案例都有可能推进宪法在实践中被援引解释方式的发展。可以进一步说，这也是美国政治制度不断随着社会发展而发展的机制之一。这一机制的良好运转是由司法系统的独立和行政系统对司法判决的执行保证的。
 这个公民除了诉诸法律之外，还可以以各种方式表达他认为他的自由受到侵犯的观点，理由以及他认为他因为这一侵犯而应该受到的补偿。这些方式包括直接或通过媒体，口头或书面地向他人发表他的见解，组织或参加集会请愿，组建或参加社团。这种表达将他的观点和诉求置于公众视野中，使其得到最广泛的评价和回应。这一机制的良好运转则由宪法第一修正案本身保障。第一修正案规定的表达自由并不是绝对的，对表达自由范围的划分也不是一成不变的；观察美国数百年的历史，总体趋势是这个范围越来越宽，对其施加限制越来越难。
 美国通过政治制度保障公民自由的机制对设计建设完善政治制度有着广泛的借鉴意义。许多国家都规定了公民的种种权利，如果保障这些权利不被侵害的机制不完善，这些权利可能永远停留在纸面上而无法走进老百姓的生活。在政治哲学讨论中，人的权利往往基本而抽象；但在具体的保障机制中，这些权利被细化、具体化，并需要被放到不同时代不同背景中被详细讨论，对所有可能性一一进行讨论。设计、建设和完善这样的政治制度是长期、系统而复杂的，并且可能左右摇摆，时进时退。
 如果要简单的概括美国的经验，那就是司法独立和判例援引制度，以及得到保障的表达自由本身。这使得法院有足够的自主权来处理每个案件，并且对涉及到解释宪法的案例特别慎重；与此同时，社会舆论和传媒则实施监督，使得任何进步和失误都有可能得到充分讨论。即使一个判例有失公允，如果社会舆论强烈反对，将来的判例仍有很大机会纠正这一偏差。
 下面我将通过不同的具体实例来进一步说明美国这一保障机制一直以来面临的主要问题之一——国家安全和政府权威问题，以及在协调解决这一问题和保障自由的冲突上所取得的进展。

国家安全和政府权威问题
 在历史上，公共权力往往比个人更容易侵害公民的自由。政府作为具有权威性的强大公共权力，在一定程度上代表着国家，很容易在涉及到国家安全和政府权威的问题上侵犯公民的自由，有时这种侵犯并不一定出于故意。在美国，这里的“政府”主要指行政分支和立法分支。行政分支有其系统内部的规章条令，这些规章条令并不是不存在违宪的可能性；而国会在某种形势下（比如战争）也可能会通过违宪的法律。司法分支可能会在一个时期内确认这种这些规章条令和法律，但矫正它们最终还是要依靠司法分支。
 1798年，即第一修正案生效后不到十年，在英法战争的背景下，联邦党人控制的国会为打击反联邦党人及新闻界的势力，立法通过《外国人法》和《反煽动法》，把反对联邦政府政策的不同政治意见一律作为煽动性诽谤予以刑事惩罚。这两部法律并未受到司法挑战，而是在到期后自动失效。从这里我们可以看出表达自由在美国建国初期即开始受到挑战，其保障机制尚未充分运转起来。
 第一起涉及到表达自由的诉讼案是1919年的Schenck案。这是美国历史上第一次有机会通过司法系统的诉讼裁决一部国会通过的法律是否违宪。牵涉到的法律是国会在1917年一战背景下通过的《反间谍法》。该法禁止任何对美国政府、联邦宪法、美国陆军或海军、美国国旗或美国陆军或海军制服的不敬言行，对违反该法的个人处以1万美元以下罚款或20年以下监禁。Schenck是美国社会党总书记，他指示印发15000份反战、反征兵传单寄给费城的军队应征人员。他和另一位社会党工作人员被逮捕并被联邦地方法院判处20年有期徒刑。在上诉至联邦最高法院之后，最高法院裁定《反间谍法》没有违反第一修正案并维持联邦地方法院的判决。
 不久后的Debs案的裁决和Schenck案如出一辙。Debs因在公园里向听众发表反战演说而被判处10年徒刑，最高法院维持了地方法院的判决。
 如果向公众发表反对政府政策的言论就会导致牢狱之灾，毫无疑问言论自由将得不到保障。
 这一情况在以后并没有好转，上世纪50年代麦卡锡主义盛行之时表达自由更是被广泛损害。50年代初，美国共产党总书记Dennis等11人被控违反《外国人登记法》第二条和第三条，鼓吹和恶意教授以武力和暴力推翻和破坏美国政府。联邦地区法院判处Dennis等人5年徒刑和1万美元罚款，上诉法院和最高法院都维持原判。最高法院审查后认为《外国人登记法》第二条和第三条 不违反宪法第一修正案。
 如果说《反间谍法》客观上禁止了民众对国家的战争政策表达质疑，是政府维护其战争政策的手段，那么麦卡锡主义盛行的时候，对自由的侵害是与政府的***政策结合在一起的。政府通过立法等手段宣称诸如阻碍征兵和宣传共产主义思想会破坏政府权威，损害国家利益。
 60年代民权运动高涨，人民要求进一步限制政府权力的呼声益高。在这种背景下以国家安全和政府权威为理由压制言论自由面临重大挑战。
 一个重要的例子是1971年的五角大楼文件案。该年7月12日，《纽约时报》在头版头条发表了根据一份在1967年6月到1969年1月起草的五角大楼绝密文件。尼克松政府以国家安全为由，向联邦地区法院申请禁止《纽约时报》继续披露绝密文件。法官签发了临时禁令。18日《华盛顿邮报》也获得并发表了这一绝密文件的部分内容。美国政府立即申请也禁止该报继续披露绝密文件。两个联邦地区法院分别在19日和21日拒绝政府的判决。经两个上诉法院的不同判决后，最高法院最终驳回政府申请，允许两报继续发表有关文件。这是政府以国家安全为由干涉表达自由第一次遭到的重大失败。
 新闻媒体是一个特殊的媒介和机构，它不同于普通公民，但它的自由表达却能在很大程度上保障公民的自由表达。不同于在前述几案中法院对是否保护言论所采用的是否“造成明显和现存的危险，以致导致实体性罪恶” ，本案中法官特别强调了政府的举证责任，法院驳回政府申请禁令的主要理由是政府未能提供任何紧迫理由以支持禁止报刊继续刊登有关文件的要求。换句话说，政府未能证明《纽约时报》和《华盛顿邮报》刊登机密文件和政府保持国防机密的合法利益发生了尖锐冲突。法院的上述理由把举证证明个人或新闻界的自由表达对国家利益造成损害的责任留给了政府，实质上增大了政府以国家利益为由侵犯表达自由的难度。
 几年后的《进步》杂志案更是新闻界的重大胜利。这次连保护氢弹机密这样的国家安全理由以及1954年国会通过的《原子能条例》 都没有使政府在对新闻界的诉讼中占到便宜。反核主义者瓦蓝•莫德通过搜集调查氢弹的资料得到了制造氢弹的基本知识，并打算在《进步》杂志上发表。美国政府司法部获取了这一消息并要求该文章经审查并删除保密内容后再发表。虽然法院签署了暂时禁止《进步》杂志发表涉及氢弹机密的文章的预禁令，但最后由于在民众发起的“氢弹设计竞赛”中有人得出了和瓦蓝•莫德得到的类似结果并将其发表在另一家杂志上，司法部最后撤诉。这个案件中的关键问题在于新闻预检测，即在新闻发表前对其内容进行审查。并不是说政府不能进行任何预检测 ，而是政府任何试图进行预检测的行为都会遭到普遍怀疑和严格审查。这个机制，进一步保障了新闻媒体的表达自由。

总结
 那么是否国家安全和政府权威就不重要了呢？并非如此，但第一修正案禁止以侵犯公民表达自由的方式维护国家安全和政府权威。上世纪末最高法院的几个判例承认公民通过焚烧国旗以进行个人表达的权利，正是基于这一理由。政府只能通过加强内部的保密措施来防止泄密，而不能在已经泄密后禁止新闻界发表，更不能禁止公民发表反对政府政策、政府本身乃至联邦的言论。经过近一个世纪的关于第一修正案的诉讼，这一点在当今美国已基本成为共识。
 从中我们可以看到，并非是美国民众或法院对第一修正案和表达自由的理解一直准确无误这一并不符合事实的假定，而是诉诸法律与舆论监督的机制促进了这一理解的发展，使得表达自由得到越来越全面和深入的保障。这也是我认为保障机制和它要保障的对象本身重要程度可能不相上下的原因。
 回到政治学的范畴，从本文讨论的问题中我们大概可以得到如下的启示：在设计和建设政治制度时除了要对其承载的政治理念 的合理性和普适性等高度重视外，还要以同样甚至更高的重视程度来设计和建设实现其宣称目标以及其保障公民基本权利的机制。不可否认的是，在实际政治运作中，不管是政府还是个人都存在滥用政治体制赋予他们的权利的倾向。美国宪法第一修正案更是在其生效后不到十年就遭到严峻挑战，用当今美国对宪法的理解来衡量，1798年通过的《外国人法》和《反煽动法》毫无疑问地存在违宪成分。但是，如何通过保障机制来解决这样的问题则是在设计保障机制之初就应该充分考虑并试图解决的问题。美国的保障机制建设并非一帆风顺，早期司法系统独立性差，存在被挂置的危险，到大法官马歇尔之后，司法系统才正式确立了其解释法律的作用，其对立法和行政分支的纠偏功能才真正开始得以体现。这一保障制度运转二百多年以来，美国的公民自由取得了长足的进步，达到了建国之初乃至上世纪初都不能比拟的地步，美国普通民众现在回去看上世纪初因为在公园发表反战演说而被判处10年徒刑的Debs一案，可能会感到不可思议。
 但是美国的政治保障制度绝非完美，也不应该被认为具有普适价值。南北战争的起因可以归结到联邦权力和州权协调失败，也即是说纵向分权的机制存在重大漏洞。当时的美国宪法体系并未明确州和合众国之间的权力界线。联邦的权利法案并不适用于各州，宪法也并未规定州要退出联邦时应如何处理。结果在1861年南方各州宣布脱离联邦，组成南方邦联并选举出他们自己的总统杰弗逊•戴维斯之后，联邦总统林肯面临着一个历史难题，这一难题就是该如何处理南方各州的脱离联邦行为。他最终选择了宣布该行为为叛乱并予以讨伐。我们不能说这一决定有着充分的法理依据和事实依据，因为合众国成立之初各州是通过共同签署协议组成的，该协议并未规定一旦加入合众国就不能退出；但我们也不能就因此说林肯承认或默认南方邦联就符合历史潮流。总之，这一难题的造成是由政治体制的设计缺陷造成的。北方赢得战争后这一重大漏洞立即得到修补，通过的宪法第十四修正案实际上杜绝了州脱离联邦的可能性，规定各州的公民首先是合众国的公民，并使权利法案同样适用于各州。
 我想通过上面这个例子说明的是：一，各国在设计和建设自己的政治制度时，应从本国实际出发，因为“完美”的政治制度在这个世界上很可能并不存在。二，当发现政治制度的重大漏洞或缺陷后，应尽早予以修补；因为当问题真正出现后，修补的代价可能会增大许多。回到政治制度对公民自由的保障这个题目上来，我们完全有理由相信，人们有能力有可能设计出另一种较为完善的政治制度来充分保障公民自由。美国模式并不是先验的唯一模式。
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1  本文所引案例，除《进步》杂志案的素材来自林达《历史深处的忧虑——近距离看美国之一》外，其他案例素材皆来自邱小平《表达自由——美国宪法第一修正案研究》
2  Congress shall make no law respecting an establishment of religion, or prohibiting the free exercise thereof; of abridging the freedom of speech, or of the press,; or the right of the people peaceably to assemble, and to petition to the Government for a redress of grievances.
3  比如梅森和杰斐逊
4  1868年
5  《外国人登记法》第二条：“任何人故意或恶意鼓吹，教唆，主张或教授以武力或暴力，或以暗杀美国各级政府任何官员的方式推翻和破坏美国各级政府，乃是出于一种责任，实属必要，可行或适当，均为违法。”第三条：“任何试图犯有或共谋犯有上述行为者，均为违法。”
6  在后来的一些案件中，法官进一步强调危险的“迫切性”和“可能性”，但其法理依据仍然主要来自Schenck案中霍尔姆斯提出的“明显和现存的危险”标准
7  该条例规定，美国政府可以起诉并要求法院禁止任何人揭示“限定材料”。“限定材料”包括核武器的设计、工厂、设备或特殊核材料的生产等。
8  存在极少数的例外情况
9  美国政治制度所承载的政治理念大概可以用《独立宣言》中的“我们认为下面这些真理是不言而喻的：人人生而平等，造物主赋予他们一些不可剥夺的权利，其中包括生命权，自由权和追求幸福的权利，为了保障这些权利，人类才在他们中间建立政府。”来概括。

2006年6月25日